欧美精品1区2区-亚洲第一区在线观看-久久精品国产精品青草-久久国产免费观看

智庫建議

周榮 郭建斌 鄭立 周茜 | 推動(dòng)我國地方政府專(zhuān)項債券高質(zhì)量發(fā)展的思考與建議
發(fā)布日期:2024-02-05 信息來(lái)源:中咨智庫 訪(fǎng)問(wèn)次數: 字號:[ ]

概要

2014年8月31日,十二屆全國人大常委會(huì )第十次會(huì )議通過(guò)了《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》(自2015年1月1日起施行)[1],并重新頒布修訂后的預算法(即新預算法)。新預算法在規范地方政府債務(wù)管理方面提出了新的要求,增加了“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務(wù)院確定的限額內,通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”的規定,為地方政府發(fā)行債券打開(kāi)了“前門(mén)”。同年9月,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國發(fā)〔2014〕43號),對地方政府發(fā)行債券進(jìn)行了規范,明確要求“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的,由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資,以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還”,地方政府專(zhuān)項債券(簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項債)由此成為地方政府融資的渠道之一。

研究發(fā)現,專(zhuān)項債正式發(fā)行以來(lái),發(fā)行規模呈迅速上升趨勢,在帶動(dòng)擴大有效投資、保持經(jīng)濟平穩運行、防范化解重大風(fēng)險等方面發(fā)揮了重要作用,成為國家積極財政政策的重要抓手。財政部數據顯示,2023年1至12月,全國發(fā)行新增專(zhuān)項債券39555億元,這些債券資金推動(dòng)了一大批惠民生、補短板、強弱項的項目建設實(shí)施。然而,專(zhuān)項債在迅速發(fā)展過(guò)程中,也逐漸突顯出一些問(wèn)題。本文通過(guò)系統梳理專(zhuān)項債的政策發(fā)展沿革,剖析專(zhuān)項債發(fā)行使用管理中存在的問(wèn)題,并提出切實(shí)可行的對策建議,以期為地方政府專(zhuān)項債券的健康、可持續發(fā)展提供有益的借鑒和參考。

一、總體概述

(一)主要特點(diǎn)

專(zhuān)項債是地方政府合法有效的舉債方式之一,是省、自治區、直轄市政府(含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專(zhuān)項收入還本付息的政府債券[2]。專(zhuān)項債具有以下突出特點(diǎn):一是發(fā)行目標的政策性。專(zhuān)項債自誕生之日起,就承擔了應對經(jīng)濟沖擊、穩定宏觀(guān)經(jīng)濟運行、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、優(yōu)化資源配置等政策目標,是政府履行宏觀(guān)調控職能的重要政策工具。二是資金使用的專(zhuān)用性。專(zhuān)項債券資金僅能投向具有公益性、且具備正現金流的項目,目前大部分新增專(zhuān)項債投向為交通、市政、產(chǎn)業(yè)園區、教育、衛生、文化旅游、農林水利、能源等領(lǐng)域的重大項目。三是發(fā)行期限的長(cháng)期性。專(zhuān)項債發(fā)行期限一般較長(cháng),2020年以來(lái),發(fā)行期限10年以上的債券金額占比均超過(guò)了80%。四是風(fēng)險管控的嚴肅性。專(zhuān)項債風(fēng)險管控極端重要,中央部門(mén)從發(fā)行主體、債務(wù)規模、使用管理、償還管理等方面設置了嚴格的條件,確保債券資金風(fēng)險可控。

(二)發(fā)展歷程

專(zhuān)項債作為我國地方政府債務(wù)的重要組成部分,其誕生和發(fā)展沿革與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段、財政管理體制、央地關(guān)系變化等密切相關(guān),因此其發(fā)展歷程也是政策變化的過(guò)程。新中國成立以來(lái),我國專(zhuān)項債發(fā)行經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:

一是1949-1977年期間,我國發(fā)行“建設公債”,成為地方政府債券雛形。新中國成立初期,我國實(shí)行“統收統支”“以收定支”的財政管理體制,因此地方政府缺乏主動(dòng)借債需求。但在財政經(jīng)濟困難的現實(shí)條件下,為了加快恢復經(jīng)濟建設需要,我國發(fā)行了兩輪“建設公債”。首先是為推動(dòng)東北經(jīng)濟恢復,中央政府在1949年和1950年先后發(fā)行“東北生產(chǎn)建設實(shí)物有獎公債”和“東北生產(chǎn)建設折實(shí)公債”,籌措了大量的經(jīng)濟建設資金,在一定程度上彌補了地方財力的匱乏,克服了建設資金不足的困難,加速了東北經(jīng)濟的恢復與發(fā)展。其次是在1958年至1961年,為推動(dòng)地方經(jīng)濟建設,甘肅省[3]、四川省、黑龍江省、安徽省、福建省、遼寧省、吉林省和江西省等省份相繼發(fā)行了地方經(jīng)濟建設公債,籌集的資金在社會(huì )主義建設、加速地方工農業(yè)生產(chǎn)建設等方面起到了積極作用。1962年以后,經(jīng)濟建設公債發(fā)行基本停止。1968年底,我國國內公債已全部還清,我國成為一個(gè)既無(wú)外債又無(wú)內債的國家,這種狀況一直持續到1978年的改革開(kāi)放。

二是1978-1993年期間,中央明令禁止地方自行發(fā)債,地方政府悄開(kāi)“后門(mén)”。1978年黨的十一屆三中全會(huì )以來(lái),我國開(kāi)始實(shí)行以“放權讓利”為核心的經(jīng)濟改革,實(shí)行“分灶吃飯”的財政管理體制。這一舉措擴大了地方的財政收支范圍和管理權限,調動(dòng)了地方籌集財政資金的積極性。同時(shí),國家先后全面推行“利改稅”政策和“撥改貸”政策,進(jìn)一步激發(fā)了各地的投資熱。各級地方政府為加快經(jīng)濟建設步伐,向中央提出發(fā)行地方政府債券的請求。中央考慮到當時(shí)社會(huì )投資已經(jīng)過(guò)熱,發(fā)文禁止地方政府自行發(fā)債,但地方政府仍然想盡一切辦法來(lái)變相融資。國家審計署數據顯示[4],1979年全國有四個(gè)市級政府和四個(gè)縣級政府舉借了負有償還責任的債務(wù);1981-1985年有28個(gè)省級政府大力舉借債務(wù);1986-1996年有293個(gè)市級和2054個(gè)縣級政府發(fā)生了舉債行為;至1996年底,全國所有省級政府、353個(gè)市級政府(占90.05%)和2405個(gè)縣級政府(占86.54%)舉借了債務(wù)。在這一階段,由于缺乏制度規范,地方政府盲目舉債和不能及時(shí)償還的狀況頻出,導致債務(wù)風(fēng)險激增,出于國家經(jīng)濟安全的考慮,我國于1994年頒布《預算法》,規定“國家實(shí)行中央和地方分稅制”,并對地方政府的舉債權予以否定,明確“除法律和國務(wù)院另有規定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

三是1994-2014年期間,“后門(mén)”管理不善潛藏風(fēng)險,“前門(mén)”初開(kāi)試點(diǎn)探出新路。1995年1月1日,《預算法》正式實(shí)施,財權逐漸上移、事權不斷下放,中央政府財政汲取能力大幅增強,地方政府財力自主權卻受到嚴重削弱。然而地方政府承擔的大量建設任務(wù)卻沒(méi)有特定的“財權”作資金方面保障。地方政府為謀求發(fā)展,通過(guò)城投公司舉債等方式大量舉借債務(wù)進(jìn)行投資建設,導致地方政府債務(wù)規模開(kāi)始擴張累積。國家審計署數據顯示[5],截至2013年6月末,地方政府負有償還責任的債務(wù)為108859.17億元,其中通過(guò)融資平臺公司舉借的有40755.54億元,占比高達37.4%,形成了較大的隱性債務(wù)風(fēng)險。在這種情況下,地方政府債務(wù)如何治理日益成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題,而監管層也逐步形成了“開(kāi)前門(mén)”“堵后門(mén)”雙管齊下的共識。“開(kāi)前門(mén)”就是地方債券發(fā)行試點(diǎn)。2009年2月財政部發(fā)布《地方政府債券預算管理辦法(財預[2009]21號)》,開(kāi)始推進(jìn)地方政府債券發(fā)行改革,即“代發(fā)代還”模式,同年3月,全國兩會(huì )政府工作報告中提出安排發(fā)行地方政府債券2000億元,用于部分緩解4萬(wàn)億投資計劃中地方政府的配套資金壓力。2011年10月,財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》,啟動(dòng)了上海、浙江、廣東、深圳四省(市)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn),即“自發(fā)自還”模式,規定試點(diǎn)省(市)在國務(wù)院批準的發(fā)債規模限額內,自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。2013年,新增江蘇省和山東省作為試點(diǎn)地區。2014年5月,財政部提出在前期6個(gè)試點(diǎn)地區的基礎上,進(jìn)一步增加北京市、青島市、江西省和寧夏回族自治區為試點(diǎn)地區,試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還,在國務(wù)院批準的發(fā)債規模限額內,自行組織本地區政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金。地方政府債券進(jìn)入“自發(fā)自還”模式。同年8月《預算法》修改,正式以法律形式賦予地方政府發(fā)行債券的權利,且禁止地方政府及其所屬部門(mén)以任何其他方式舉借債務(wù)。

四是2015年至今,開(kāi)“前門(mén)”力度逐步擴大,規范發(fā)展漸成主流。2014年9月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)(國發(fā)〔2014〕43號)》,規定地方政府依法適度舉債權限及地方政府舉債融資機制,地方政府舉債采取政府債券方式,沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的,由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資,以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。由此,地方政府專(zhuān)項債券被正式提出。隨后為加強地方政府債務(wù)管理,提高專(zhuān)項債券資金使用效率,規范專(zhuān)項債券的預算管理和發(fā)行行為,財政部相繼印發(fā)了一系列相關(guān)規定和管理辦法,專(zhuān)項債發(fā)展日臻成熟。專(zhuān)項債正式提出至今,其發(fā)展經(jīng)歷了起步階段、快速發(fā)展階段和成熟完善階段,各階段主要特征如下:

起步階段(2015年~2016年):2015年新《預算法》實(shí)施后,專(zhuān)項債發(fā)行正式起步,在這一階段,專(zhuān)項債券的主要類(lèi)型是置換專(zhuān)項債和新增專(zhuān)項債,以置換專(zhuān)項債為主。2015年~2016年,各年專(zhuān)項債券發(fā)行額分別為9744億元、25119億元,其中新增專(zhuān)項債券發(fā)行額分別為959億元、4037億元,新增專(zhuān)項債券發(fā)行額占當年專(zhuān)項債券發(fā)行額的比重分別為39.8%、16.1%。

快速發(fā)展階段(2017年~2019年):2017年,財政部發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種的通知》,優(yōu)先選擇土地儲備、政府收費公路2個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展專(zhuān)項債發(fā)行試點(diǎn),2018年新增棚戶(hù)區改造專(zhuān)項債,自此土地儲備、棚改、收費公路成為專(zhuān)項債的主要投向。這一階段,專(zhuān)項債券尤其是新增專(zhuān)項債券發(fā)行額逐年迅速擴大,并重點(diǎn)聚焦土地儲備、政府收費公路和棚改領(lǐng)域。2017-2019年,各年專(zhuān)項債券發(fā)行額分別為19962億元、19459億元和25882億元,新增專(zhuān)項債券發(fā)行額分別為7937億元、13527億元和21487億元。其中,2017年土地儲備和收費公路專(zhuān)項債發(fā)行額2847億元,2018年土地儲備、收費公路和棚改專(zhuān)項債發(fā)行額9745億元,2019年土地儲備、收費公路和棚改專(zhuān)項債發(fā)行額15463億元[6],分別占當年新增專(zhuān)項債券發(fā)行額的35.87%、72.04%和71.96%。同時(shí),隨著(zhù)早期部分專(zhuān)項債券的逐漸到期,為緩解地方政府債券償還壓力,2018年再融資專(zhuān)項債券開(kāi)始發(fā)行,2018-2022年再融資專(zhuān)項債券發(fā)行額累計高達44500億元,占專(zhuān)項債券發(fā)行額的23.76%。

成熟完善階段(2019年末至今):2019年9月,國務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì )議,明確提出專(zhuān)項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、債務(wù)置換以及完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目,同時(shí)明確提出2020年專(zhuān)項債重點(diǎn)用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施等7大領(lǐng)域。2021年進(jìn)一步擴大支持范圍,在2020年7大領(lǐng)域基礎上新增國家重大戰略項目、保障性安居工程,2022年將新型基礎設施、新能源項目(納入能源項目大類(lèi))等納入支持范圍。至此,專(zhuān)項債重點(diǎn)支持領(lǐng)域擴大至10個(gè),各年新增專(zhuān)項債券也主要投向這些重點(diǎn)領(lǐng)域,其中[7],2020年新增專(zhuān)項債券用于7大領(lǐng)域的占比高達85.04%,2021年新增專(zhuān)項債券用于9大領(lǐng)域的占比為88.39%,2022年新增專(zhuān)項債券用于10大領(lǐng)域的占比為91.12%。

二、重要作用

專(zhuān)項債發(fā)行運用9年來(lái),在穩增長(cháng)、防風(fēng)險、促投資、擴內需等方面發(fā)揮了重要作用,尤其是在三重壓力、疫情沖擊、財政支出增加等不利條件下,專(zhuān)項債在推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )持續穩定健康發(fā)展起到了重要支撐作用。

(一)有效化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險

2008年以來(lái),為應對國際金融危機帶來(lái)的經(jīng)濟下滑困局,國務(wù)院出臺“4萬(wàn)億”刺激計劃,其中地方政府配套2.82萬(wàn)億元。同時(shí),在經(jīng)濟下行背景下,財政收入增速下行,各地政府紛紛成立融資平臺來(lái)完成配套融資。到2014年末,政府負有償還責任的債務(wù)余額達到15.4萬(wàn)億元,是2010年末的2.3倍,其中,融資平臺占比達到了39%[8],且90%以上是通過(guò)非政府債券方式舉借,資金成本較高、債務(wù)負擔較重、隱性債務(wù)風(fēng)險持續積聚。地方債正式發(fā)行以來(lái),地方政府債務(wù)中的債券占比持續上升,2015年底債券余額、專(zhuān)項債券余額占債務(wù)余額的比重分別為32.7%、6.6%,2023年11月底債券余額、專(zhuān)項債券余額占債務(wù)余額的比重達到了99.59%、60.96%。專(zhuān)項債的運用,有效降低了地方政府融資成本、緩解了地方政府債務(wù)壓力,推動(dòng)地方政府債務(wù)管理規范化、透明化,有效防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

(二)有力推動(dòng)區域經(jīng)濟穩定增長(cháng)

隨著(zhù)專(zhuān)項債發(fā)行規模的迅速擴大,專(zhuān)項債逐漸成為政府投資的重要資金來(lái)源,在推動(dòng)地區經(jīng)濟發(fā)展上起著(zhù)重要的作用。專(zhuān)項債主要通過(guò)政府直接投資、引導撬動(dòng)社會(huì )資本、改善地區投資環(huán)境等方式推動(dòng)地區經(jīng)濟發(fā)展。一是擴大政府直接投資。多年來(lái),投資一直是我國經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力,專(zhuān)項債的發(fā)行和運用進(jìn)一步擴大了地方政府直接投資規模,2015-2022年,全國累計新增專(zhuān)項債券發(fā)行額超過(guò)16萬(wàn)億元,是這一時(shí)期固定資產(chǎn)投資增長(cháng)的重要支撐。二是引導撬動(dòng)社會(huì )資本投資。2019年下半年起,專(zhuān)項債資金可用于特定領(lǐng)域的重大項目資本金,當年利用專(zhuān)項債作為資本金項目的債券規模達到108.44億元,2020-2022年三年間,專(zhuān)項債用作項目資本金的規模逐年上升,分別達到2456億元、2596億元、2786億元,占當年新增專(zhuān)項債發(fā)行額的6.8%、7.3%、6.9%,有效發(fā)揮了政府投資“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用。內蒙古、浙江、江蘇等省份的分析報告也指出,專(zhuān)項債帶動(dòng)社會(huì )投資、撬動(dòng)比例均高于5倍以上[9]。三是改善地區投資環(huán)境。專(zhuān)項債的投向聚焦于交通、能源、環(huán)保、市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施等領(lǐng)域,極大改善了地區基礎條件和發(fā)展支撐,有助于提升各地區招商引資吸引力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)力,從而促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。

(三)有力支撐國家重大戰略實(shí)施

2019年起,專(zhuān)項債支持范圍進(jìn)一步擴大,將京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設以及粵港澳大灣區等國家重大戰略納入重點(diǎn)支持領(lǐng)域。各地區紛紛圍繞國家重大戰略謀劃發(fā)行專(zhuān)項債,2019年,廣東省發(fā)行粵港澳大灣區相關(guān)專(zhuān)項債175.14億元,用于土地儲備、城市綜合發(fā)展、基礎設施互聯(lián)互通建設、生態(tài)環(huán)保建設等領(lǐng)域。2020年,河北省發(fā)行“京津冀協(xié)同發(fā)展專(zhuān)項債券”150億元,支持北京大興國際機場(chǎng)臨空經(jīng)濟區開(kāi)發(fā)建設。2022年,四川省、重慶市累計發(fā)行成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設專(zhuān)項債3133億元,支持出川高鐵、長(cháng)江經(jīng)濟帶建設、成渝地區雙城經(jīng)濟圈總部基地、新型城鎮化基礎設施建設等雙城經(jīng)濟圈建設重點(diǎn)項目。這些專(zhuān)項債的發(fā)行運用,對國家重大戰略項目的加快建設起到了積極推動(dòng)作用。

三、存在問(wèn)題

專(zhuān)項債在經(jīng)過(guò)起步、快速發(fā)展、成熟完善發(fā)展階段后,已經(jīng)成為我國政府投資的重要融資渠道。但在梳理總結近幾年專(zhuān)項債發(fā)行運用情況時(shí)發(fā)現,專(zhuān)項債存在催生顯性債務(wù)風(fēng)險、申報使用不合理造成資金資源浪費等一系列問(wèn)題,需要加以關(guān)注。

(一)債務(wù)規模擴大推升償債風(fēng)險

隨著(zhù)專(zhuān)項債發(fā)行規模的迅速增長(cháng),地方政府債務(wù)發(fā)行速度和債務(wù)余額也處于高位運行,截至2023年末,地方政府債務(wù)余額達40.74萬(wàn)億元,債務(wù)余額再創(chuàng )新高。其中,專(zhuān)項債余額為24.87萬(wàn)億元,占比達到61.05%。2016-2023年,專(zhuān)項債余額的年均增速超過(guò)20%,是地方政府債務(wù)增長(cháng)的主要來(lái)源之一。而專(zhuān)項債作為地方政府債務(wù),需要地方政府承擔還本付息的責任,一定程度上推升了地方政府債務(wù)風(fēng)險,主要體現在:一是總體償債風(fēng)險呈上升趨勢。專(zhuān)項債本金依靠政府性基金收入、專(zhuān)項收入、發(fā)行專(zhuān)項債券等償還,利息依靠政府性基金、專(zhuān)項收入償還,其中政府性基金收入是主要還款來(lái)源[10],而政府性基金收入主要來(lái)源于國有土地使用權出讓收入。但近年來(lái),受經(jīng)濟下行、房地產(chǎn)政策調整等因素影響,國有土地使用權出讓收入增長(cháng)收到較大影響,2016-2023年,國有土地使用權出讓收入和地方政府性基金收入年均增速分別僅有9%和9.39%[11],遠低于專(zhuān)項債務(wù)余額年均增速。這一趨勢將加大專(zhuān)項債償債風(fēng)險。二是再融資債券的大量發(fā)行導致風(fēng)險逐年積聚。2018年起,為緩解專(zhuān)項資金還本壓力,各地開(kāi)始發(fā)行再融資專(zhuān)項債,發(fā)行規模從2018年的1358億元增長(cháng)到2023年的2.03萬(wàn)億元,再融資專(zhuān)項債發(fā)行額占專(zhuān)項債發(fā)行額的比重從2018年的6.98%上升到2023年的33.96%。由于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理,在專(zhuān)項債限額總量控制的前提下,再融資專(zhuān)項債券發(fā)行比重快速上升,一方面擠占了新增專(zhuān)項債發(fā)行額度,影響了新增項目的融資需求,另一方面會(huì )導致債務(wù)風(fēng)險逐年滾動(dòng)積聚。

(二)專(zhuān)項債券資金使用存在偏差

在專(zhuān)項債發(fā)行使用過(guò)程中,中央和地方也認識到各地在專(zhuān)項債券的發(fā)行、使用、監督和管理上存在一定的問(wèn)題,因此國務(wù)院、各地方政府在各年度的預算執行和其他財政收支審計工作中,對地方專(zhuān)項債券進(jìn)行了抽查審計,發(fā)現存在項目“過(guò)度”包裝、資金閑置、資金違規使用、項目存在償還風(fēng)險等問(wèn)題。一是項目“過(guò)度”包裝問(wèn)題。地方為盡可能多的爭取專(zhuān)項債支持,通過(guò)“無(wú)中生有”、虛報收入、低估成本、自求平衡等“過(guò)度”包裝方式,使得項目滿(mǎn)足專(zhuān)項債發(fā)行要求。審計署對2022年全國54個(gè)地區的審計發(fā)現,20個(gè)地區通過(guò)“過(guò)度”包裝項目發(fā)行專(zhuān)項債券198.21億元。“過(guò)度”包裝既浪費了專(zhuān)項資金,對于收益不足或無(wú)收益項目還會(huì )造成債券償還風(fēng)險。二是資金閑置問(wèn)題。地方政府因項目前期工作不足、項目安排不合理、項目進(jìn)度滯后等原因,導致專(zhuān)項債資金到位后遲遲未被有效利用,從而產(chǎn)生閑置問(wèn)題。審計署抽查審計發(fā)現,2019、2021年閑置時(shí)間超過(guò)1年的專(zhuān)項債券資金分別為132億元、217億元。三是資金違規利用問(wèn)題。專(zhuān)項債發(fā)行的目的適用于特定領(lǐng)域的公益性項目,但部分地區在使用中存在違規利用問(wèn)題,主要表現在將專(zhuān)項資金用于其他類(lèi)型項目、用于負面清單項目、用于發(fā)放工資等經(jīng)常性支出等問(wèn)題。審計署抽查審計發(fā)現,2020-2022年均存在違規利用問(wèn)題,各年違規利用專(zhuān)項債券資金分別達到413.21億元、136.63億元、208.01億元。

(三)區域差異較大引致需求錯配

專(zhuān)項債券發(fā)行的基本依據是,在年度總債務(wù)限額確定后,財政部統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求、債務(wù)風(fēng)險、地區財力等因素,提出分地區債務(wù)限額及當年新增債務(wù)限額方案。而現實(shí)狀況是,中西部等欠發(fā)達地區的基礎設施建設需求和投資乘數效應往往更大,但地區財力較弱、負債率較高、償債風(fēng)險較高,因此可獲得的專(zhuān)項債額度較低,這就導致了最需要專(zhuān)項債的地方獲得的額度反而更小。分省來(lái)看,2023年,新增專(zhuān)項債券發(fā)行額最多的是廣東省(含深圳市)的4633億元,最少的是青海省的47億元。2015年至2023年,合計新增專(zhuān)項債券發(fā)行額前五位的為廣東省、山東省、江蘇省、河北省、河南省,后五位的為內蒙古自治區、海南省、青海省、寧夏回族自治區、西藏自治區。其中,廣東省合計新增專(zhuān)項債券發(fā)行額19723億元,西藏自治區同時(shí)期僅新增發(fā)行235億元,可見(jiàn)各地區間專(zhuān)項債發(fā)行量差異非常顯著(zhù)。這種分配設計的初衷是為了使地方政府債務(wù)與償還能力相匹配,以控制債務(wù)風(fēng)險,但也造成了與落后地區更需要加大投入的需求錯配,不利于縮小區域間差距。

四、優(yōu)化建議

當前我國推動(dòng)經(jīng)濟進(jìn)一步回升向好仍然存在一些困難和挑戰,有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、社會(huì )預期偏弱、風(fēng)險隱患仍然較多,外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。但經(jīng)濟回升向好、長(cháng)期向好的基本趨勢沒(méi)有改變,應當緊緊抓住投資這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節,持續優(yōu)化專(zhuān)項債的使用管理,充分釋放專(zhuān)項債穩投資穩增長(cháng)的效能,推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。基于此,提出如下對策建議:

(一)繼續發(fā)揮專(zhuān)項債對穩增長(cháng)的重要作用

實(shí)踐表明,專(zhuān)項債作為積極財政政策的重要手段,對于擴大有效投資、擴大內需、穩定增長(cháng)具有顯著(zhù)的推動(dòng)作用,尤其是在當前我國經(jīng)濟下行壓力凸顯的形勢下,亟需用好專(zhuān)項債這一穩投資、穩增長(cháng)的重要抓手,充分發(fā)揮有效投資拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的支撐作用。一是繼續支持國家重大戰略項目,適當優(yōu)化發(fā)行區域結構。聚焦京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶、長(cháng)三角一體化、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略,繼續發(fā)揮好專(zhuān)項債對重大戰略項目的支持作用,推動(dòng)各項國家戰略取得標志性成果。同時(shí),適當優(yōu)化區域結構,將推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局、東北全面振興、中部地區加快崛起等國家戰略納入支持范圍,從而進(jìn)一步推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展。二是持續聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域項目建設,合理擴大資金使用范圍。持續加大對市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、交通基礎設施、新型基礎設施、重大民生工程等項目建設支持力度,發(fā)揮專(zhuān)項債資金強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用,為經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。同時(shí),積極探索適當拓寬專(zhuān)項債支持領(lǐng)域,聚焦統籌發(fā)展與安全,合理支持關(guān)乎國計民生的糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、綠色低碳發(fā)展等領(lǐng)域項目建設。三是用好用足專(zhuān)項債資本金政策,引導撬動(dòng)更多社會(huì )資本擴大投資。對于收益良好的項目,積極發(fā)揮政府和市場(chǎng)的協(xié)同作用,鼓勵地方政府專(zhuān)項債券與市場(chǎng)化融資、民間投資等有機結合,財政政策和金融政策融合發(fā)力,提高項目的融資可得性,充分發(fā)揮地方政府專(zhuān)項債券資金杠桿作用,引導撬動(dòng)更多社會(huì )資金,切實(shí)發(fā)揮專(zhuān)項債“四兩撥千斤”的作用。

(二)持續加強專(zhuān)項債發(fā)行使用的風(fēng)險管理

專(zhuān)項債具有的公開(kāi)透明屬性、低融資成本和長(cháng)周期有助于降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,但在使用這一政策工具時(shí),也要注重加強風(fēng)險管理。一是適當控制專(zhuān)項債券發(fā)行總體規模,防止產(chǎn)生顯性債務(wù)風(fēng)險。在當前專(zhuān)項債發(fā)行規模和債券余額快速增長(cháng)的趨勢下,地方政府債務(wù)率也在快速上升,因此,專(zhuān)項債的發(fā)行規模和新增規模要充分考慮債務(wù)水平,堅持債券限額分配與債務(wù)風(fēng)險相掛鉤,確保專(zhuān)項債期限與項目期限相匹配,嚴控高風(fēng)險地區新增債券規模,避免產(chǎn)生顯性債務(wù)風(fēng)險。二是著(zhù)力提升專(zhuān)項債項目?jì)浜颓捌诠ぷ髻|(zhì)量,把好風(fēng)險防控“入口”關(guān)。各地要圍繞專(zhuān)項債重點(diǎn)支持領(lǐng)域和方向,從本地實(shí)際發(fā)展需要出發(fā),謀劃儲備一批高質(zhì)量項目,形成專(zhuān)項債儲備項目庫,這些項目需要具備“有資金支持要加快干、沒(méi)有資金支持也要繼續干”的特征。針對入庫項目,加快開(kāi)展項目前期工作,尤其是要按照專(zhuān)項債資金使用要求,做好平衡測算等工作,并加快推進(jìn)立項、環(huán)評、用地審批等前期工作,確保資金到位及時(shí)開(kāi)展項目建設工作。此外,還需要強化負面清單管理,嚴格禁止專(zhuān)項債券資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項目。三是著(zhù)力加強專(zhuān)項債券項目建設運營(yíng)管理,把好風(fēng)險防控“通道關(guān)”。持續完善專(zhuān)項債項目建設運營(yíng)管理,敦促用債項目加快推進(jìn)各項工作,確保債券資金發(fā)揮最大時(shí)間效益,避免資金閑置。嚴格監控項目運營(yíng)收益情況,對項目自身運營(yíng)收入不足的,通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營(yíng)管理等措施,提高項目盈利能力,避免和減輕償債風(fēng)險。

(三)多措并舉切實(shí)提升專(zhuān)項債的使用效能

為進(jìn)一步提高專(zhuān)項債使用效能,有必要建立健全資金使用績(jì)效評價(jià)體系,建立結果為導向的專(zhuān)項債務(wù)預算績(jì)效管理體系,將績(jì)效理念融入到專(zhuān)項債務(wù)“借、用、還”全過(guò)程以及債務(wù)項目全生命周期管理中。一是明確專(zhuān)項債管理目標。各地方要堅持量力而行、盡力而為,按照舉債總量和償債能力相匹配的原則,履行好各級政府職責,適當舉借專(zhuān)項債務(wù)。二是明確專(zhuān)項債管理職責。省級政府是專(zhuān)項債券的舉債和發(fā)行主體,對專(zhuān)項債績(jì)效承擔總體責任,各級財政部門(mén)作為債務(wù)管理部門(mén),各級行業(yè)主管部門(mén)、預算單位和項目單位作為項目使用者要對項目建設運行承擔主體責任。三是明確專(zhuān)項債績(jì)效指標體系。要制定出完整詳細且具有可執行性的指標體系,確保績(jì)效評價(jià)落到實(shí)處。在績(jì)效目標的設置上,不僅要關(guān)注單個(gè)項目的績(jì)效,還要關(guān)注所有專(zhuān)項債項目的績(jì)效;需要建立全面績(jì)效管理的閉環(huán)鏈條,貫穿于項目運行的整個(gè)生命周期,對項目的立項、建設、運營(yíng)、結果等全過(guò)程績(jì)效做出量化評價(jià)。

[1] 根據《地方政府債券發(fā)行管理辦法》》財庫〔2020〕43號

[2] 2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第七次會(huì )議《關(guān)于修改〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉等五部法律的決定》對預算法作了第二次修正,對地方政府債務(wù)管理未做修正,因此本文仍然引用2014年《決定》。

[3] 甘肅省發(fā)行的是社會(huì )主義建設集資券,實(shí)際上與地方經(jīng)濟建設公債的性質(zhì)基本一致。

[4] 國家審計署:《全國地方政府性債務(wù)審計結果》(2011年第35號)

[5] 國家審計署“全國政府性債務(wù)審計結果(2013年第32號公告)”

[6] 2019年3項數據為聯(lián)合資信研究報告整理數據

[7] 2020-2022年數據來(lái)源于財政部政府債務(wù)研究和評估中心《地方政府債券市場(chǎng)報告》,作者整理

[8] 數據來(lái)源:全國地方政府性債務(wù)審計結果(2011年第35號)、全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )預算工作委員會(huì )關(guān)于規范地方政府債務(wù)管理工作情況的調研報告(2015年)

[9] 資料來(lái)源于《內蒙古自治區政府專(zhuān)項債券收益情況的統計》;浙江、江蘇、湖南等省份《關(guān)于2022年全省和省級預算執行情況及2023年全省和省級預算草案的報告》。

[10] 如《廣東省2022年預算執行情況和2023年預算草案的報告》顯示,廣東省2023年級以后到期地方政府專(zhuān)項債券償還計劃中,償還資金來(lái)源均為政府性基金收入。

[11] 數據來(lái)源:財政部歷年財政收支情況,作者整理。

[12]2023年專(zhuān)項債券還本付息額為1-11月數據,12月數據尚未公布。

作者:

中國國際工程咨詢(xún)有限公司

周榮 郭建斌 鄭立 周茜

參考文獻

[1]馬輝.我國地方政府專(zhuān)項債券存在問(wèn)題及對策探析[J].交通財會(huì ),2021(02):68-72.

[2]胡恒松,張萌.我國地方政府專(zhuān)項債券高質(zhì)量發(fā)展的政策建議[J].審計觀(guān)察,2023(05):4-9.

[3]查李飛.專(zhuān)項債提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的效果評估與對策研究[D].南京財經(jīng)大學(xué),2023.

[4]何代欣.以專(zhuān)項債帶動(dòng)和擴大有效投資[J].中國外資,2022(08):5.

[5]趙勤學(xué).關(guān)于用好地方政府專(zhuān)項債券的思考和建議[J].當代會(huì )計,2019(19):138-139.

[6]楊帆.地方政府專(zhuān)項債券的主要問(wèn)題及政策建議[J].中國物價(jià),2019(07):54-55.

[7]龍小燕,趙全厚,黃亦炫.地方政府專(zhuān)項債券的問(wèn)題解析與制度完善[J].經(jīng)濟縱橫,2021(04):120-128.

[8]葉頂昆,葉脈.新增地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行與使用的現狀、問(wèn)題與對策建議[J].決策咨詢(xún),2023(03):51-55.

[9]羅勇,孫小燕.地方政府專(zhuān)項債券文獻研究綜述與評析[J].商業(yè)會(huì )計,2023(12):109-113.

[10]陳穎.我國地方債發(fā)展歷程、成效及問(wèn)題[J].金融與經(jīng)濟,2021(10):91-96.

[11]崔智星,胡志勇,姜楓.地方政府專(zhuān)項債經(jīng)濟增長(cháng)效應的實(shí)證研究[J].財政科學(xué),2021(01):52-62.

[12]徐博,楊薇.地方政府專(zhuān)項債券風(fēng)險點(diǎn)分析[J].財政科學(xué),2020(06):77-85.

[13]吳亞平.完善地方政府專(zhuān)項債作為項目資本金研究[J].宏觀(guān)經(jīng)濟研究,2021(11):130-138.

[14]尹李峰,張登,繆小林.專(zhuān)項債是否拉動(dòng)了經(jīng)濟增長(cháng)?——基于私人投資和政府投資傳導的比較[J].現代財經(jīng)(天津財經(jīng)大學(xué)學(xué)報),2021,41(05):19-32.

[15]張賀.地方政府專(zhuān)項債、公共投資與經(jīng)濟增長(cháng)[J].經(jīng)濟問(wèn)題探索,2022(11):66-77.

[16]陳穎.我國地方債發(fā)展歷程、成效及問(wèn)題[J].金融與經(jīng)濟,2021(10):91-96.

[17]劉昊.新中國70年地方政府債務(wù)發(fā)展歷程與治理經(jīng)驗[J].經(jīng)濟體制改革,2019(04):129-135.

[18]張宏安.新中國地方政府債務(wù)史考[J].財政研究,2011(10):7-10

[19]姜長(cháng)青.1949—1950年?yáng)|北兩次公債發(fā)行研究[J].黑龍江社會(huì )科學(xué),2019(04):80-85.

[20]畢學(xué)進(jìn),馬金華.新中國70年公債史研究的回顧與展望[J].晉陽(yáng)學(xué)刊,2020(04):11-19.




?