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智庫建議

胡鉑 | 推進(jìn)我國世界級機場(chǎng)群高質(zhì)量發(fā)展的對策建議
發(fā)布日期:2024-03-29 信息來(lái)源:中咨智庫 訪(fǎng)問(wèn)次數: 字號:[ ]

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出,加快建設京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區、成渝世界級機場(chǎng)群。從區位條件看,京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區、成渝位于我國東南西北四個(gè)區域,覆蓋了我國重要的經(jīng)濟中心和主要的都市圈。做大做強四大世界級機場(chǎng)群,是推動(dòng)民航高質(zhì)量發(fā)展和新時(shí)代民航強國建設的重要任務(wù),對促進(jìn)國家區域協(xié)調發(fā)展、加快形成國際競爭新優(yōu)勢意義重大。

立足新發(fā)展階段、面對新發(fā)展形勢、按照新發(fā)展要求,以機場(chǎng)群為代表的現代化基礎設施體系是中國式現代化重要的基礎保障,也是新質(zhì)生產(chǎn)力的驅動(dòng)力,在國家發(fā)展全局中具有戰略性、基礎性、先導性作用。我國世界級機場(chǎng)群的換乘銜接不強、統籌協(xié)調困難、資源配置不足、風(fēng)險防范不夠等問(wèn)題較為突出,機場(chǎng)建設與城市發(fā)展的關(guān)系日益緊張,基于此,本文提出相關(guān)對策建議,為下階段更高質(zhì)量建設世界級機場(chǎng)群提供參考。


一、世界級機場(chǎng)群建設成效顯著(zhù)

近年來(lái),我國著(zhù)力推進(jìn)四大世界級機場(chǎng)群建設,陸續印發(fā)《推進(jìn)京津冀民航協(xié)同發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》《長(cháng)江三角洲地區民航協(xié)同發(fā)展戰略規劃》《支持粵港澳大灣區民航協(xié)同發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《加快成渝世界級機場(chǎng)群建設的指導意見(jiàn)》等。

在各項有利政策措施的推動(dòng)下,世界級機場(chǎng)群業(yè)務(wù)量規模持續上升,四大機場(chǎng)群旅客吞吐量、貨郵吞吐量占全國總量分別達到49.6%和71.2%。

長(cháng)三角機場(chǎng)群共有24個(gè)運輸機場(chǎng),長(cháng)三角機場(chǎng)的旅客吞吐量、貨郵吞吐量在全國占比分別達到19.1%和33.7%,在全國四大機場(chǎng)群中排名第一。粵港澳大灣區共有香港、澳門(mén)、廣州、深圳、珠海、惠州、佛山7個(gè)運輸機場(chǎng),灣區內機場(chǎng)密度大,每萬(wàn)平方公里擁有1.25個(gè)機場(chǎng),遠高于國內國際其他地區機場(chǎng)群,客貨吞吐量分別占全國的10.4%和21.8%。京津冀地區現有北京首都、大興、天津、石家莊、邯鄲、唐山、秦皇島、張家口、承德9個(gè)運輸機場(chǎng)。京津冀地區機場(chǎng)密度已達每十萬(wàn)平方公里4.16個(gè),客貨吞吐量分別占全國的9.8%和9.2%。成渝地區現有11個(gè)運輸機場(chǎng),是我國西部地區旅客業(yè)務(wù)量最集中的區域。成渝地區以4%的全國機場(chǎng)數量占比,集聚了全國10.3%的旅客吞吐量和7%的貨郵吞吐量。

總體來(lái)看,世界級機場(chǎng)群內的以樞紐機場(chǎng)為代表的的各機場(chǎng)設施保障能力、航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )覆蓋面、綜合交通換乘銜接等高質(zhì)量發(fā)展指標明顯提高,大眾化的航空市場(chǎng)基本形成,世界級機場(chǎng)群已成為推動(dòng)我國民航高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵力量。

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二、機場(chǎng)群發(fā)展面臨新局面

01 中國式現代化提出新要求

黨的二十大報告提出“構建現代化基礎設施體系”。機場(chǎng)群是民航基礎設施的核心組成部分,對促進(jìn)國內國外雙循環(huán)、構建多式聯(lián)運樞紐、打造現代綜合交通和物流體系具有重要作用。較傳統意義上的基礎設施而言,現代化的基礎設施對機場(chǎng)發(fā)展提出了更高要求,世界級機場(chǎng)群需要在實(shí)現普惠服務(wù)的同時(shí),提高集疏運效率,完善航班航線(xiàn),增強以機場(chǎng)為核心的綜合交通樞紐發(fā)展能級,做好旅客到發(fā)和貨物流轉的有力保障。

02 航空運輸復蘇中存在風(fēng)險

根據國際航空運輸協(xié)會(huì )數據,受新冠疫情影響,全球航空運輸業(yè)在2020年~2022年凈虧損1830億美元。2023年以來(lái),全球航空運輸業(yè)加快復蘇,預計可實(shí)現利潤98億美元。從統計數據看,我國國內航班頻次和旅客運輸量達到2019年的90%,暑期和節假日旅客運輸量超過(guò)2019年同期水平,發(fā)展勢頭較好;但我國國際航班量仍不足2019年的50%,國際到發(fā)和中轉旅客運輸量較低,從國外航點(diǎn)看,亞洲地區恢復程度相對較高,歐美航線(xiàn)恢復滯后,對世界級機場(chǎng)群培育和發(fā)展形成較大制約。

03 國際航班更加趨于樞紐集中

從現有航班分布看,國際航班主要在大型國際樞紐機場(chǎng)集中,非樞紐機場(chǎng)國際航班較2019年顯著(zhù)減少。具體到機場(chǎng)看,國際航班運力主要集中于北京首都、上海浦東和廣州白云三大機場(chǎng),占國際航班總量約46%,占歐美航班總量的72%。除北上廣機場(chǎng)外,其他機場(chǎng)國際航線(xiàn)主要是日韓、東南亞等短途旅游熱門(mén)航線(xiàn),僅有極少洲際航線(xiàn),難以對構建國際航空樞紐為核心、區域航空樞紐為骨干、支線(xiàn)機場(chǎng)為基礎結構合理、分工明確的世界級機場(chǎng)群形成有力支撐。

三、亟需解決的問(wèn)題

01 換乘銜接不強,樞紐功能有待提高

近年來(lái),四大世界級機場(chǎng)群在區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和綜合交通體系構建發(fā)揮越來(lái)越重要的作用,按照國家和民航局相關(guān)要求,世界級機場(chǎng)群內各大型機場(chǎng)均規劃有城市軌道交通和鐵路引入機場(chǎng),推動(dòng)構建以機場(chǎng)為核心的綜合交通樞紐。但從實(shí)際情況看,多地樞紐機場(chǎng)軌道交通組織與機場(chǎng)實(shí)際需求不匹配,導致班線(xiàn)頻次不充足、運行時(shí)刻不理想、經(jīng)停站點(diǎn)不便捷等情況較為普遍,旅客乘坐意愿不高。同時(shí),在樞紐機場(chǎng)規劃建設過(guò)程中,軌道交通建設滯后或過(guò)于超前的問(wèn)題日益嚴重,甚至出現機場(chǎng)建設方案尚未穩定,軌道交通已進(jìn)場(chǎng)開(kāi)工,直接導致軌道交通倒逼機場(chǎng)加快建設或機場(chǎng)過(guò)度預留空間的兩難境地。

02 統籌協(xié)調困難,激烈競爭矛盾凸顯

我國世界級機場(chǎng)群均規劃有以國際航空樞紐、區域航空樞紐為核心的“多核引領(lǐng)、多點(diǎn)支撐、體系完備、全域協(xié)同”機場(chǎng)體系,以期實(shí)現機場(chǎng)群高質(zhì)量發(fā)展。但從機場(chǎng)權屬看,機場(chǎng)群內各機場(chǎng)產(chǎn)權和管理權限歸屬復雜,通常既有省級機場(chǎng)集團運營(yíng),也有所在城市政府組建公司直接管理,還存在托管經(jīng)營(yíng)的情況,例如粵港澳大灣區的5個(gè)樞紐級機場(chǎng)分屬4個(gè)不同主體管理。因此,機場(chǎng)群在實(shí)際運營(yíng)中仍然各自為政、各管一攤,存在發(fā)展方向重疊、規劃功能類(lèi)似的情況,設施重復建設、惡性市場(chǎng)競爭、空域使用緊張等問(wèn)題日益增多,難以實(shí)現協(xié)同高效發(fā)展。

03 資源配置不足,保障合力尚未形成

較我國其他地區的機場(chǎng)而言,世界級機場(chǎng)群內機場(chǎng)密集、飛行流量大,空域和地面資源緊張,持續發(fā)展難度較大。從空域資源看,機場(chǎng)群區域內航空器運行已面臨航路航線(xiàn)擁擠、空域容量飽和等問(wèn)題,旅客出行準點(diǎn)率和服務(wù)滿(mǎn)意度難以保證,特別是在持續推進(jìn)完善機場(chǎng)群區域內機場(chǎng)規劃建設的基礎上,空域已成為制約現有及規劃建設的機場(chǎng)運行效能最主要因素之一。從地面資源看,機場(chǎng)群均位于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展較好的地區,城鎮化進(jìn)程較快,用地條件緊張,改擴建現有機場(chǎng)和新建機場(chǎng)均面臨征地拆遷、生態(tài)保護、城市規劃等無(wú)法避免的矛盾和沖突,導致機場(chǎng)建設推進(jìn)困難,資金成本居高不下。

04 風(fēng)險防范不夠,資金保障存在危機

交通領(lǐng)域系統性金融風(fēng)險主要是資金能否保障機場(chǎng)建設和運行。雖然世界級機場(chǎng)群均位于經(jīng)濟較發(fā)達地區,但大型機場(chǎng)建設和日常運行需要大量資金,對地方政府和機場(chǎng)運營(yíng)單位仍然造成一定財務(wù)壓力。同時(shí),部分機場(chǎng)為節省自有資金,采用多種渠道的融資模式開(kāi)展大規模建設,隱性債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現,還本付息日益艱難,完成機場(chǎng)建設工程和維持機場(chǎng)日常運行對地方政府的資金占用已成為新的財政負擔。

四、對策建議

01 以服務(wù)國家戰略為目標 提高航空市場(chǎng)開(kāi)放水平

一是打造高品質(zhì)國際中轉服務(wù)。為服務(wù)我國對外開(kāi)放的基本國策,機場(chǎng)群持續完善旅客中轉流程,提升旅客服務(wù)品質(zhì),針對個(gè)性化需求和城市特點(diǎn)提供多樣化服務(wù),爭取主管部門(mén)和聯(lián)檢單位全面支持,推廣72小時(shí)過(guò)境免簽政策,打造中轉品牌,增強對境外中轉旅客的吸引力。二是加快優(yōu)化國際航班安排。為構建全球化的航線(xiàn)網(wǎng)絡(luò ),主管部門(mén)、機場(chǎng)公司、航空公司應形成合力,增強樞紐航班網(wǎng)絡(luò )廣度和厚度,引進(jìn)國外航空公司運力和時(shí)刻資源,支持各航司、各樞紐開(kāi)展聯(lián)運協(xié)作,共同打造高質(zhì)量航班波,提高樞紐競爭力。

02 以統籌協(xié)同為核心 形成攜手發(fā)展新局面

一是加快推進(jìn)發(fā)展協(xié)同。行業(yè)主管部門(mén)應統籌建立高級別的協(xié)同發(fā)展指導平臺和協(xié)商工作機制,重點(diǎn)針對當前各機場(chǎng)群內溝通協(xié)調不暢、內耗競爭嚴重等問(wèn)題,打破機場(chǎng)管理權屬壁壘,創(chuàng )新管理體制與機制,按照“錯位發(fā)展、適度競爭”的原則,在機場(chǎng)規劃、航線(xiàn)拓展、空域協(xié)調等方面實(shí)現全面協(xié)同。加強航線(xiàn)補貼規范化指導,避免為吸引航司入駐爭相提高航線(xiàn)補貼的惡性競爭,發(fā)揮好市場(chǎng)需求對航線(xiàn)航班資源配置的決定性作用,提高資金效益和航線(xiàn)市場(chǎng)運營(yíng)效果,保障航空市場(chǎng)有序發(fā)展。二是探索研究資本合作。參照荷蘭史基浦機場(chǎng)和法國巴黎機場(chǎng)交叉控股經(jīng)驗,研究交叉控股、共享收益的資本合作新模式,構建利益共享、風(fēng)險共擔的深度戰略合作關(guān)系,通過(guò)管理層交叉任職等方式,增強合作基礎,降低溝通協(xié)調成本,實(shí)現共商共贏(yíng)下的機場(chǎng)群高質(zhì)量發(fā)展。

03 以互聯(lián)互通為導向 提升綜合交通服務(wù)水平

一是完善互聯(lián)互通產(chǎn)品設計。以樞紐機場(chǎng)為核心構建綜合交通樞紐為發(fā)展理念,以提高旅客服務(wù)質(zhì)量為核心目標,完善民航中轉、空鐵聯(lián)運、空陸聯(lián)運等多種交通方式綜合交通服務(wù)模式,實(shí)現中轉換乘站場(chǎng)集中式布局、便捷式流線(xiàn)設計。鼓勵并推動(dòng)航空公司會(huì )同鐵路運營(yíng)單位研究制定高性?xún)r(jià)比的空鐵聯(lián)運產(chǎn)品,加強航班時(shí)刻與鐵路運行時(shí)刻的銜接,降低旅客換乘難度和顧慮,給予旅客更大的出行選擇和出行便利。二是建成軌道上的機場(chǎng)群。考慮到世界級機場(chǎng)群所在地區鐵路和城市軌道交通路網(wǎng)密集,應重點(diǎn)分析軌道交通在線(xiàn)路規劃、車(chē)次頻率、運行時(shí)刻、經(jīng)停站點(diǎn)等方面滿(mǎn)足旅客需求的可行性,加強機場(chǎng)和軌道交通共同謀劃、共同建設,進(jìn)而推進(jìn)機場(chǎng)與軌道交通、機場(chǎng)與機場(chǎng)的一體化銜接,建成軌道上的機場(chǎng)群,提升機場(chǎng)對區域協(xié)調發(fā)展的服務(wù)能力。

04 以資源保障為推手 加快提質(zhì)增效進(jìn)程

較其他交通方式而言,機場(chǎng)發(fā)展需要空域資源和地面資源共同保障。一是提高空域資源總量和使用效率。從空域資源來(lái)看,行業(yè)主管部門(mén)應在充分考慮機場(chǎng)群現有及未來(lái)飛行流量的基礎上超前研判航路航線(xiàn)潛在堵點(diǎn),協(xié)調空域主管部門(mén)提前謀劃拓寬干線(xiàn)航路,調整航線(xiàn)劃設,進(jìn)一步釋放空域,提高空域運行效率。二是做好地面資源占用與城市發(fā)展協(xié)調。從地面資源看,地方政府應更加重視機場(chǎng)發(fā)展對區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的帶動(dòng)作用,更大力度支持機場(chǎng)建設所需的征地拆遷工作,避免出現征地費用居高不下、拆遷工作難以推進(jìn)等問(wèn)題,同時(shí)做好機場(chǎng)和城市之間的發(fā)展空間協(xié)調、噪聲影響處理等工作,保障機場(chǎng)群與城市群共同發(fā)展。

05 以效益評估為考量 提高可持續發(fā)展能力

防范化解民航資金保障風(fēng)險,應在“十四五”后期進(jìn)一步開(kāi)展有針對性對策研究。一是用好中央專(zhuān)項資金支持政策,抓好機場(chǎng)提質(zhì)增效工作,做好既有資產(chǎn)盤(pán)活,嚴格資金利用效益評估,提高可持續發(fā)展能力。二是關(guān)注機場(chǎng)群內不同地區機場(chǎng)面臨的資金風(fēng)險差異,開(kāi)展存量債務(wù)化解對策研究,加強分類(lèi)指導、分類(lèi)施策,做好風(fēng)險防控制度性安排,切實(shí)防范化解債務(wù)風(fēng)險。三是對尚未啟動(dòng)的建設項目,應加強債務(wù)風(fēng)險評估,明確效益效能,確保違規舉債零增長(cháng)。


作者:中國國際工程咨詢(xún)有限公司    胡鉑






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