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徐成彬 | PPP項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)要點(diǎn)分析
發(fā)布日期:2024-06-12 信息來(lái)源:中咨研究 訪(fǎng)問(wèn)次數: 字號:[ ]

編者按:為更好地了解我國PPP新機制相關(guān)政策的實(shí)施情況,進(jìn)一步推動(dòng)PPP規范發(fā)展、陽(yáng)光運行,6月2日下午,清華大學(xué)投融資政策研究中心在清華大學(xué)公管學(xué)院主辦PPP新機制系列政策研討會(huì )。中國國際工程咨詢(xún)有限公司資本業(yè)務(wù)創(chuàng )新咨詢(xún)中心主任徐成彬應邀參加研討會(huì ),并分享了PPP項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)要點(diǎn)。

PPP項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)要點(diǎn)分析

―― 在政府和社會(huì )資本合作新機制交流會(huì )上的發(fā)言

中咨公司資本業(yè)務(wù)創(chuàng )新咨詢(xún)中心 徐成彬

許經(jīng)營(yíng)方案是對PPP項目的總體設計,應圍繞特許經(jīng)營(yíng)項目的“兩個(gè)目的、三個(gè)方面”編寫(xiě)。“兩個(gè)目的”包括明確項目建設的必要性和可行性、項目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性;“三個(gè)方面”包括項目自身建設內容、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)鍵內容、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證。2024年3月,國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》),詳細規范了特許經(jīng)營(yíng)方案的編寫(xiě)內容和深度要求。根據PPP新機制系列政策研討會(huì )的安排,我結合參與研究《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》的體會(huì ),重點(diǎn)介紹特許經(jīng)營(yíng)方案的編寫(xiě)要點(diǎn),供大家參考。

一、特許經(jīng)營(yíng)方案是PPP項目周期管理的基礎

在分析特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)要點(diǎn)之前,先簡(jiǎn)要闡述特許經(jīng)營(yíng)方案在PPP新機制中的重要性及其總體框架。

2023年11月,國務(wù)院辦公廳轉發(fā)的國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“115號文”)成為規范實(shí)施PPP新機制的綱領(lǐng)性文件。根據115號文的要求,所有PPP項目都將采用特許經(jīng)營(yíng)模式,國家發(fā)展改革委牽頭特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作,負責政策指導。2024年3月以來(lái),特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱、特許經(jīng)營(yíng)管理辦法和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議(編制)范本等配套政策陸續出臺,依托全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺的全國PPP項目信息系統也正式上線(xiàn),PPP新機制進(jìn)入了全面實(shí)施操作階段。

貫徹落實(shí)PPP新機制,必須嚴格履行特許經(jīng)營(yíng)程序,具體包括特許經(jīng)營(yíng)方案審核、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署、投資管理程序履行、建設實(shí)施管理、項目運營(yíng)管理、項目移交或退出等環(huán)節,如圖1所示。

圖1 PPP新機制下的特許經(jīng)營(yíng)項目周期操作流程

同于既往的先立項(履行投資管理程序)、再開(kāi)展“兩評一案”的操作流程,115號文要求PPP項目操作從特許經(jīng)營(yíng)方案編制審核開(kāi)始,其中特許經(jīng)營(yíng)方案由實(shí)施機構編制,其審核是地方政府對PPP項目的內部決策,主要判斷項目是否可行和特許經(jīng)營(yíng)模式是否可行。根據經(jīng)審核的特許經(jīng)營(yíng)方案,實(shí)施機構依法依規開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)者的遴選工作,并與中標的特許經(jīng)營(yíng)者(或項目公司)簽訂協(xié)議。項目立項是在選定特許經(jīng)營(yíng)者并簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之后,項目公司或特許經(jīng)營(yíng)者在充分優(yōu)化項目方案的基礎上開(kāi)展項目的審批(政府資本金注入項目)、核準或備案。

根據國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)的《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》,特許經(jīng)營(yíng)方案主要構建包括項目可行性、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性和特許經(jīng)營(yíng)主要內容三個(gè)方面,如圖2。

圖2 PPP項目特許經(jīng)營(yíng)方案的總體框架

作為獨立完整的項目論證報告,特許經(jīng)營(yíng)方案還設有“概述”和“結論和建議”章節。其中,“概述”主要便于特許經(jīng)營(yíng)方案閱讀者或審核人快速了解項目全貌,包括項目概況、實(shí)施機構、特許經(jīng)營(yíng)主要內容、政府承諾和保障等;“結論和建議”是對特許經(jīng)營(yíng)方案的總結,包括主要研究結論、問(wèn)題和建議,以及附表、附圖和附件。

二、項目可行性分析與可行性研究報告相似而不同

皮之不存,毛將焉附?項目自身可行是特許經(jīng)營(yíng)方案成立的前提。115號文明確要求,項目實(shí)施機構應參照可行性研究報告編寫(xiě)規范,牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案,并比照政府投資項目審批權限和要求,由有關(guān)方面履行審核手續。2023年4月,國家發(fā)展改革委印發(fā)《投資項目可行性研究報告編寫(xiě)大綱及說(shuō)明》(簡(jiǎn)稱(chēng)《可研大綱》),提出了項目可行性研究三個(gè)目標、七個(gè)維度的總體框架,如圖3所示,成為新時(shí)代指導全國項目可行性研究工作的重要制度性規范。

圖3 項目可行性研究“三個(gè)目標、七個(gè)維度”總體框架

論證內容。特許經(jīng)營(yíng)方案的項目可行性分析應參考《可研大綱》提出的“三個(gè)目標、七個(gè)維度”框架,重點(diǎn)論證項目建設必要性、初步建設方案、要素保障、運營(yíng)服務(wù)要求、主要風(fēng)險識別和分析等內容,提出項目的功能定位和目標、建設內容和規模,并識別項目主要風(fēng)險,供潛在的特許經(jīng)營(yíng)者投資決策參考。

論證角度。特許經(jīng)營(yíng)方案是當地政府對PPP項目的論證和決策,從公共管理者的角度闡述項目公共需求,提出項目建設和運營(yíng)服務(wù)階段應達到的標準、質(zhì)量、安全等要求,對項目建設用地、資源環(huán)境要素、政府支持條件等做出相關(guān)承諾和保障。

論證深度。政府不能越俎代庖,完全替特許經(jīng)營(yíng)者決策。特許經(jīng)營(yíng)方案的項目可行性分析,既不必制定詳細的建設方案,如技術(shù)方案、工程方案、設備方案和建設條件等;也不必研究詳細的運營(yíng)方案,如原料和燃料供應、人員配置、服務(wù)管理等。這些內容是特許經(jīng)營(yíng)者的職責,他們更專(zhuān)業(yè),在后續的可行性研究報告中重點(diǎn)論證。

投資估算。項目可行性分析基于初步建設方案,假定建設資金都源于自有資金(權益資金),估算項目建設投資,包括建筑工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費和預備費等。在后續的項目立項(履行投資管理程序)環(huán)節,特許經(jīng)營(yíng)者應按照《可研大綱》的要求,提出詳細的建設方案、運營(yíng)方案和融資方案,夯實(shí)建設投資,計算建設期利息(融資費用)和流動(dòng)資金,估算項目總投資。

三、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性應從多個(gè)維度全面論證

在項目自身可行的前提下,接下來(lái)需要論證項目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式。不同于過(guò)去僅從財政支出責任角度對比傳統模式的公共部門(mén)比較值(PSC)從而判斷采用PPP模式是否“物有所值”,《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》根據PPP新機制的總體要求,從項目屬性、收費渠道和方式、盈利能力、比較優(yōu)勢、參與意愿、合法合規性、特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險等多重維度,論證項目特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性。

項目屬性。鑒于政府的公共利益管理者和社會(huì )資本方(特許經(jīng)營(yíng)者)的商業(yè)利益追求者的博弈角色,所有的PPP項目必須同時(shí)具備公益性和經(jīng)營(yíng)性的雙重屬性,僅僅具有單一的公益性或經(jīng)營(yíng)性都不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式。《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》對“打捆”項目采用特許經(jīng)營(yíng)模式的邊界條件做出了明確規定,要求各子項目都必須具有公益性和經(jīng)營(yíng)性的雙重屬性,在產(chǎn)業(yè)鏈上下游或空間布局上具有內在的關(guān)聯(lián)性,不能為了搭“特許經(jīng)營(yíng)”便車(chē)而拼湊項目或“拉郎配”。

項目收費渠道和方式。PPP新機制聚焦使用者付費,要求明確收費渠道和方式。經(jīng)營(yíng)收入應是PPP項目收入的主要來(lái)源,取決于收費價(jià)格和服務(wù)量。收費價(jià)格方面,基礎設施提供的公共服務(wù)價(jià)格(含定價(jià)和調價(jià))要有依據,要考慮使用者支付意愿和支付能力;服務(wù)量方面,不得設置保底量等可能引發(fā)新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的安排。如果項目存在補貼收入,必須徹底改變針對具體PPP項目專(zhuān)門(mén)設計個(gè)性化補貼方案的思維,項目所在地或所屬行業(yè)要有統一的運營(yíng)補貼規定,不因項目采用PPP模式而額外新增地方財政未來(lái)支出責任。

項目盈利能力。PPP項目具有一定的盈利能力,才可能具備可融資性。財務(wù)內部收益率是反映項目盈利能力的主要指標,具體可通過(guò)編制現金流量表來(lái)計算。國家發(fā)展改革委和原建設部2006年發(fā)布的《建設項目經(jīng)濟評價(jià)方法和參數》(第三版),將現金流量表區分為項目投資現金流量表、項目資本金現金流量表和投資各方現金流量表(見(jiàn)圖4)。PPP項目需要根據所處階段和服務(wù)主體,有針對性地編制現金流量表、分析計算財務(wù)內部收益率。

圖4 項目盈利能力分析的三個(gè)現金流量表

在實(shí)施機構牽頭的特許經(jīng)營(yíng)方案論證階段,可暫不考慮具體的融資方案,主要分析項目全部投資為權益資金的情形下的現金流,編制項目投資現金流量表(融資前,表1),通過(guò)計算項目投資內部收益率等指標,評價(jià)項目總體盈利能力。如果項目盈利能力不足(如項目投資內部收益率低于5年期以上LPR),可通過(guò)調整特許經(jīng)營(yíng)期限、政府投資支持等途徑,提升項目盈利能力,增強項目可融資性。

項目資本金現金流量表(表2)的現金流入和流出也是反映項目全口徑的現金流,各年現金流入包括全部的營(yíng)業(yè)收入、(統一規定的)補貼收入和資產(chǎn)回收收入,各年現金流出包括項目資本金、債務(wù)資金、經(jīng)營(yíng)成本等全部支出,本質(zhì)上是包含融資結構(資本金和債務(wù)資金)的項目投資現金流量表,潛在的各特許經(jīng)營(yíng)者可結合自身的融資能力、融資成本等條件,分析項目融資后的總體盈利能力。特許經(jīng)營(yíng)者應重點(diǎn)關(guān)注自有資金現金流量表(表3),其現金流出主要為實(shí)繳資本(股權資金投入),通過(guò)實(shí)分利潤等現金流入實(shí)現投資回報,據此計算的財務(wù)內部收益率是特許經(jīng)營(yíng)者的潛在回報率。

比較優(yōu)勢。主要對比分析項目采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統政府投資模式的優(yōu)劣勢,可從項目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設運營(yíng)效率、風(fēng)險防范控制等方面綜合分析。從投資效益角度看,需要全面比較兩種模式的投入和產(chǎn)出、內部和外部的費用效益,而不能偏頗地僅僅比較兩種模式的財政支出大小。

參與意愿。特許經(jīng)營(yíng)方案是在政府層面對PPP項目全過(guò)程的總體設計,需要考慮特許經(jīng)營(yíng)者、金融機構等利益相關(guān)方的參與意愿。影響參與意愿的因素很多,除了項目和所屬行業(yè)特征之外,還與當地區位、營(yíng)商環(huán)境、政府債務(wù)等因素有關(guān),具體可通過(guò)市場(chǎng)測試進(jìn)行驗證。

合法合規性。這部分主要分析項目是否違反與特許經(jīng)營(yíng)模式有關(guān)的政策法規。《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》列舉了有違PPP新機制要求的部分情形,如特許經(jīng)營(yíng)范圍或產(chǎn)出不清、排他性約定缺失、可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等。

特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。投資風(fēng)險與回報是孿生的,風(fēng)險管理包括風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險監測和風(fēng)險管控等環(huán)節。項目生命周期的主要風(fēng)險及其大小是影響特許經(jīng)營(yíng)模式可行性的重要條件,主要風(fēng)險分擔機制和應急預案在后續的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議進(jìn)一步落實(shí)責任。在投資建設和運營(yíng)階段,應通過(guò)監督管理、運營(yíng)評價(jià)、信息披露和審計等手段,持續監測和管控風(fēng)險,保證PPP項目具有可持續性。

四、特許經(jīng)營(yíng)主要內容是對PPP項目實(shí)施的總體設計

在特許經(jīng)營(yíng)模式可行的基礎上,特許經(jīng)營(yíng)方案需要對如何實(shí)施項目進(jìn)行總體設計。《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》提出,特許經(jīng)營(yíng)主要內容至少包括特許經(jīng)營(yíng)范圍、實(shí)施方式、特許經(jīng)營(yíng)期限和資產(chǎn)權屬、特許經(jīng)營(yíng)主要原則和合作邊界、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、交易結構與投融資結構、監督管理和運營(yíng)評價(jià)、風(fēng)險管控、政府承諾和保障、調整和變更等十個(gè)方面要求。針對PPP新機制的重大變化,這里重點(diǎn)分析實(shí)施方式、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、投融資結構和運營(yíng)評價(jià)等內容應關(guān)注的要點(diǎn)。

實(shí)施方式。PPP項目實(shí)施方式有多種,特許經(jīng)營(yíng)方案需要明確具體實(shí)施方式及其選擇依據。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式;存量資產(chǎn)可采用TOT方式盤(pán)活;改擴建項目涉及存量資產(chǎn)盤(pán)活和新建投資,可采用ROT方式。此外,PPP新機制嚴禁以提前終止為由通過(guò)BT方式變相舉債,并將商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權移交環(huán)節的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等排除在特許經(jīng)營(yíng)之外。

特許經(jīng)營(yíng)者選擇。競爭是市場(chǎng)機制的本質(zhì)屬性,特許經(jīng)營(yíng)是基于市場(chǎng)機制的PPP模式,應通過(guò)公平競爭鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與PPP項目,嚴格限制地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)參與本級新建或改擴建項目。特許經(jīng)營(yíng)者選擇方式直接影響競爭的充分性和結果,《特許經(jīng)營(yíng)方案大綱》明確提出“鼓勵優(yōu)先采用公開(kāi)招標方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者”。在法源上,特許經(jīng)營(yíng)者選擇方式涉及兩部法律:招標投標法和政府采購法。根據招標投標法,PPP項目屬于必須招標的基礎設施或公用事業(yè),招標方式分為公開(kāi)招標和邀請招標,邀請招標或不招標都有特定條件;根據政府采購法,使用財政性資金的PPP項目才會(huì )涉及政府采購,第二十六條將采購方式分為公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一來(lái)源采購、詢(xún)價(jià)、國務(wù)院政府采購監督管理部門(mén)認定的其他采購方式,并明確規定“公開(kāi)招標應作為政府采購的主要采購方式”。因此,選擇特許經(jīng)營(yíng)者應優(yōu)先公開(kāi)招標,如果采用其他競爭方式,需要有足夠理由和依據。

投融資結構。特許經(jīng)營(yíng)方案階段尚未確定投資主體,各潛在特許經(jīng)營(yíng)者在資金來(lái)源、資金結構、融資成本等方面存在較大差異,實(shí)施機構無(wú)法精確估算項目總投資,也無(wú)需制定具體融資方案,但應明確投融資結構,包括股債結構、股權結構和政府投資支持條件等。PPP項目屬于企業(yè)投資或政府資本金注入項目,必須符合我國項目資本金制度要求,特許經(jīng)營(yíng)方案應確定資本金比例和股東出資要求。如果PPP項目建設期涉及政府投資支持,特許經(jīng)營(yíng)方案應明確政府支持方式和預計金額或比例等,并確定政府出資人代表、分紅和清算要求等。

運營(yíng)評價(jià)。在最長(cháng)可達40年的特許經(jīng)營(yíng)期,定期開(kāi)展運營(yíng)評價(jià)是實(shí)現預期產(chǎn)出和回報的必要手段。特許經(jīng)營(yíng)方案階段的運營(yíng)評價(jià),是在現有假設條件下,提出運營(yíng)標準,確定項目投入、產(chǎn)出、直接目標和宏觀(guān)目標的具體評價(jià)指標,為實(shí)施機構在運營(yíng)監管階段實(shí)際開(kāi)展評價(jià)確立比較基準。PPP項目運營(yíng)監管階段的運營(yíng)評價(jià),應遵循邏輯框架法的基本原理(見(jiàn)圖5),通過(guò)驗證對比特許經(jīng)營(yíng)方案階段確定的基準指標(原定指標),分析實(shí)際指標的偏差及其原因,評價(jià)PPP項目投入的適當性,產(chǎn)出效率、實(shí)施效果和外部影響,并結合內外部的假設條件變化情況,判斷項目可持續性。如果各項假設條件并不具備,對應的投入、產(chǎn)出、直接目標和宏觀(guān)目標就難以實(shí)現;為保障PPP項目可持續,需要及時(shí)制定或調整風(fēng)險管控方案。

圖5 PPP項目運營(yíng)評價(jià)邏輯框架

特許經(jīng)營(yíng)方案是PPP項目周期的第一步,內容豐富,影響全局。經(jīng)審核的特許經(jīng)營(yíng)方案是遴選特許經(jīng)營(yíng)者和簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的主要依據,項目招投標文件和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心內容必須與特許經(jīng)營(yíng)方案的要求保持一致。根據國家發(fā)展改革委投資司的總體部署,2023年2月后新實(shí)施的所有PPP項目都要在全國PPP項目信息系統及時(shí)填報信息。PPP項目復核工作機制即將啟動(dòng),將不僅重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)方案的填報及時(shí)性、內容完整性、要求規范性,也將全程關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施落地,以強化事中事后監管。因此,各級PPP項目政府部門(mén)和相關(guān)咨詢(xún)機構要高度重視特許經(jīng)營(yíng)方案的規范編寫(xiě)工作,系好特許經(jīng)營(yíng)項目的“第一粒扣子”




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