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伍迪 | 收費公路采用特許經(jīng)營(yíng)模式的幾點(diǎn)思考
發(fā)布日期:2024-06-19 信息來(lái)源:中咨研究 訪(fǎng)問(wèn)次數: 字號:[ ]

2023年11月,國務(wù)院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》(國辦函〔2023〕115號,簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》),標志著(zhù)我國政府和社會(huì )資本合作(PPP)工作進(jìn)入全新階段。當前,PPP新機制制度體系已基本建立,隨著(zhù)實(shí)踐不斷深入,部分地方在推動(dòng)收費公路PPP項目時(shí)遇到了一些共性問(wèn)題,例如收費公路PPP項目的收費期限能否超過(guò)30年、經(jīng)營(yíng)性公路是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式、地方國有企業(yè)是否可以投資建設本級收費公路項目等。本文針對這三個(gè)問(wèn)題開(kāi)展研究,形成幾點(diǎn)思考,供實(shí)踐中參考。

收費公路PPP項目的收費期限能否超過(guò)30年

問(wèn)題的由來(lái)與結論

PPP新機制對特許經(jīng)營(yíng)期限上限的規定相比于過(guò)去有所突破。《指導意見(jiàn)》提出:“特許經(jīng)營(yíng)期限原則上不超過(guò)40年,投資規模大、回報周期長(cháng)的特許經(jīng)營(yíng)項目可以根據實(shí)際情況適當延長(cháng),法律法規另有規定的除外。”即新的PPP項目特許經(jīng)營(yíng)期限可以達到40年甚至更長(cháng)。

雖然現行有效的《收費公路管理條例》對經(jīng)營(yíng)性公路項目收費期限有明確規定,即中西部地區不超過(guò)30年、其他地區不超過(guò)25年,但是由于PPP新機制出臺,有些地方在推動(dòng)收費公路PPP項目時(shí),希望盡量拉長(cháng)收費期限從而提高項目經(jīng)濟上的可行性,因此會(huì )產(chǎn)生疑問(wèn),項目是否能夠設置超過(guò)30年的收費期限?

結論是不可以。

原因是《收費公路管理條例》法律效力層級更高。雖然PPP新機制的實(shí)際執行效力很高,但從法律效力來(lái)看,《收費公路管理條例》屬于行政法規,《指導意見(jiàn)》以國辦函的形式發(fā)布,不能改變行政法規的規定,并且《指導意見(jiàn)》已明確“法律法規另有規定的除外”。因此,關(guān)于收費公路特許經(jīng)營(yíng)期限,應按照《收費公路管理條例》明確的收費期限確定,特許經(jīng)營(yíng)期到期日不應晚于收費期到期日。

應對之策

對于“特許經(jīng)營(yíng)期限”和“收費期限”的認識,各方應明確,兩者不能簡(jiǎn)單劃等號。特許經(jīng)營(yíng)期限通常包括自特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署之日起的前期、建設期、運營(yíng)期,而收費公路PPP項目的收費期限一般與運營(yíng)期保持一致。因此,如果收費期限設置為30年,項目特許經(jīng)營(yíng)期限通常會(huì )超過(guò)30年,超出期限為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽署之日起的項目前期及建設期。

在此認識基礎上,在現行《收費公路管理條例》生效期間,各方應該嚴格按照其對收費期限的要求設置收費公路PPP項目的特許經(jīng)營(yíng)期限。當然,《收費公路管理條例》于2004年11月施行至今已近20年,不排除未來(lái)修訂條例時(shí)會(huì )對期限做調整。因此在當前政策框架體系的各方約定下,可考慮在特許經(jīng)營(yíng)方案、公開(kāi)競爭文件或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中提出適當靈活的機制,增加有關(guān)表述,但相關(guān)表述應客觀(guān)、中性,例如“若未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)期內法律法規對經(jīng)營(yíng)性公路收費期限作出調整,可在符合屆時(shí)法律法規、項目情況、協(xié)議約定等前提下,按程序重新合理界定特許經(jīng)營(yíng)期限”。在滿(mǎn)足現行規定的同時(shí),也為未來(lái)政策變化留好銜接的接口。

上述辦法是當前應對收費公路特許經(jīng)營(yíng)項目期限問(wèn)題的“治標之策”,“治本之道”還應是行業(yè)法規制度的完善和優(yōu)化。PPP新機制對特許經(jīng)營(yíng)期限上限的調整,從運營(yíng)期限角度提升了項目可行性,符合基礎設施和公用事業(yè)項目建設基本規律,實(shí)際上為《收費公路管理條例》等行業(yè)規定的進(jìn)一步完善營(yíng)造了良好氛圍,為調整收費期限有關(guān)規定提供了有利的契機。

經(jīng)營(yíng)性公路是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式

問(wèn)題的由來(lái)與結論

《收費公路管理條例》規定,“經(jīng)營(yíng)性公路建設項目應當向社會(huì )公布,采用招標投標方式選擇投資者。經(jīng)營(yíng)性公路由依法成立的公路企業(yè)法人建設、經(jīng)營(yíng)和管理”。《指導意見(jiàn)》明確,“通過(guò)公開(kāi)競爭方式依法依規選擇特許經(jīng)營(yíng)者”。結合上述兩項規定,有些地方在推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性公路建設實(shí)施時(shí)會(huì )產(chǎn)生疑問(wèn),經(jīng)營(yíng)性公路是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式?

結論是否定的。

事實(shí)上,上述兩項規定既不等同、也不沖突。所有經(jīng)營(yíng)性公路建設項目均應通過(guò)招標投標方式選擇投資者,并不等同于必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式。對《收費公路管理條例》所強調的“招標”,應該從2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號)中理解學(xué)習,“對于涉及國家壟斷資源開(kāi)發(fā)利用、需要統一規劃布局的項目,政府在確定建設規劃后,可向社會(huì )公開(kāi)招標選定項目業(yè)主”。因此,《收費公路管理條例》所說(shuō)的“招標”,實(shí)際上是通過(guò)招標方式選擇投資者,按有關(guān)規定履行完成審批或核準程序后,即可作為項目業(yè)主(或項目法人)建設運營(yíng)項目,與是否采用特許經(jīng)營(yíng)模式?jīng)]有必然關(guān)系。所以,采用公開(kāi)招標并不等同于選擇了特許經(jīng)營(yíng)模式。

具體實(shí)踐中,許多地方之所以形成“經(jīng)營(yíng)性公路必須采用特許經(jīng)營(yíng)”的思維定式,主要原因包括三方面:一是根據2015年交通運輸部第13號令等規定,經(jīng)營(yíng)性公路應當在完成項目核準手續后簽訂項目特許權協(xié)議,一些地方認為簽訂特許權協(xié)議的項目即為特許經(jīng)營(yíng)項目;二是根據《車(chē)輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》等有關(guān)規定,車(chē)購稅資金主要支持政府還貸路和采用PPP模式實(shí)施的經(jīng)營(yíng)性公路,一些地方擔心若不采用特許經(jīng)營(yíng)就無(wú)法獲得車(chē)輛購置稅收入補助地方資金;三是與其他模式相比,特許經(jīng)營(yíng)已形成較為明確和規范的實(shí)施流程,一些地方擔心采用其他模式可能存在合規風(fēng)險。

應對之策

通過(guò)上述分析,各方應充分認識到,特許經(jīng)營(yíng)是經(jīng)營(yíng)性公路項目的投融資模式之一,但并不是唯一模式。為幫助行業(yè)各方打消“不得不”采用特許經(jīng)營(yíng)模式的顧慮,有關(guān)方面可以“對癥下藥”,例如通過(guò)調整車(chē)購稅資金支持的政策規定、明確有關(guān)規定中“招標”“特許權協(xié)議”等內涵要點(diǎn)和適用范圍等方式,統一行業(yè)各方認識,引導行業(yè)各方準確把握行業(yè)政策、合理選擇采用特許經(jīng)營(yíng)或其他方式推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性公路項目。

與解決收費期限上限問(wèn)題需要完成修改條例的“大動(dòng)作”不同,在是否必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式的問(wèn)題上,有關(guān)方面只需要通過(guò)實(shí)現統一行業(yè)認識的“小調整”,即可引導各方在特許經(jīng)營(yíng)模式和其他模式進(jìn)行比選時(shí)做到一視同仁、合理決策。

地方國有企業(yè)是否可以投資建設本級收費公路項目

問(wèn)題的由來(lái)與結論

PPP新機制對地方國有企業(yè)參與本級特許經(jīng)營(yíng)項目提出了較明確的限制,對于新建(含改擴建)特許經(jīng)營(yíng)項目,要求地方國有企業(yè)不得以任何方式作為項目的投標方、聯(lián)合投標方。因此,有些地方在推動(dòng)收費公路建設實(shí)施時(shí)會(huì )產(chǎn)生疑問(wèn),地方本級國有企業(yè)是否可以投資建設收費公路項目?

結論是:如果項目采用特許經(jīng)營(yíng)模式就要嚴格遵守新機制規定;如果不采用特許經(jīng)營(yíng)模式,問(wèn)題本身就不存在了。

PPP新機制對地方國有企業(yè)參與身份的限制,主要原因在于,地方國有企業(yè)作為受地方政府控制的企業(yè),如果以特許經(jīng)營(yíng)者的身份參與并承擔新建(含改擴建)項目融資建設的職責,容易導致特許經(jīng)營(yíng)異化為政府的融資行為并發(fā)生隱形債務(wù)風(fēng)險。

應對之策

如果收費公路項目采用特許經(jīng)營(yíng)模式,各方應充分理解并遵守PPP新機制有關(guān)要求。新機制明確地方國有企業(yè)既包括地方國有獨資或國有控股企業(yè),也包括其獨資或控股的子公司。對于新建(含改擴建)收費公路特許經(jīng)營(yíng)項目,如采取資本金注入方式提供政府投資支持,地方國有企業(yè)僅可以作為政府出資人代表參與,但原則上不得在項目公司中控股;對于不涉及新建或改擴建的存量收費公路特許經(jīng)營(yíng)項目,地方國有企業(yè)的參與身份可不受限制,但也不得因采取特許經(jīng)營(yíng)模式盤(pán)活存量資產(chǎn)而新增地方政府隱性債務(wù)。

如果收費公路項目不采用特許經(jīng)營(yíng)模式,可按照《收費公路管理條例》,通過(guò)招標投標方式選擇符合條件的地方本級國有企業(yè)作為投資者,履行審批或核準程序后作為項目業(yè)主(或項目法人)建設、運營(yíng)、管理經(jīng)營(yíng)性公路項目。

結語(yǔ)

對經(jīng)營(yíng)性公路特許經(jīng)營(yíng)項目而言,特許經(jīng)營(yíng)期限需要受制于收費公路收費期限,但PPP新機制對于特許經(jīng)營(yíng)期限上限的調整為收費公路有關(guān)法律法規對收費期限的調整營(yíng)造了良好環(huán)境。特許經(jīng)營(yíng)并非收費公路項目投資建設的唯一模式,通過(guò)招標投標方式選擇投資者也并不等同于項目必須采用特許經(jīng)營(yíng)模式,行業(yè)各方應吃準吃透政策精神,形成共識,打消通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)以外模式推進(jìn)項目的顧慮。地方國有企業(yè)參與本級特許經(jīng)營(yíng)收費公路項目時(shí),必須嚴格按照PPP新機制要求以適當身份參與,不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而額外新增地方財政未來(lái)支出責任,不得新增地方政府隱性債務(wù)。




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